Publicado em 22 de maio de 2025 por Suporte Agencia

Em [i]relatório divulgado pelo Grupo de Trabalho do Superior Tribunal de Justiça, a qual analisou os impactos da aprovação e implementação da Emenda Constitucional n. 132/2023 e demais projetos de lei sobre a reforma tributária, concluiu que a modificação do regime tributário poderá triplicar o contencioso tributário no país.

Em breve síntese, a reforma tributária prevê a criação de uma tributação no modelo IVA (Imposto sobre Valor Agregado) de forma dual e bipartida[ii], utilizado em diversos países do mundo, a qual considera o valor destacado da operação de forma direta e não-cumulativa, ou seja, determina como base de cálculo o efetivo valor da operação e abatendo-se o recolhimento de etapas anteriores.

Tal modelo, além de simplificar o método de tributação ao contribuinte, que saberá efetivamente qual valor será desembolsado, otimiza também o processo arrecadatório incidente sobre o consumo por parte dos entes federativos. Vale ressaltar que a tributação sobre o consumo representa [iii]14,1% do PIB nacional.

Assim, os tributos federais PIS, COFINS e IPI serão unificados e substituídos pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), sendo mantida a competência no âmbito federal para fiscalização e arrecadação.

Os impostos ICMS e ISS, que atualmente são de competência estadual e municipal, respectivamente, serão unificados e substituídos pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), cuja fiscalização e arrecadação será realizada de forma compartilhada entre União e demais entes federativos, com a criação de um [iv]Conselho Federativo, para fins de harmonizar normas, interpretações e procedimentos relativos aos tributos unificados.

Contudo, o principal impacto apontado pelo estudo realizado no âmbito do STJ está no caso de inadimplência do contribuinte, já que com o lançamento tributário sobre o mesmo fato gerador, cada ente federativo, no caso União, Estado e Município irá mover ação de execução fiscal para satisfação do crédito. Ou seja, um único tributo inadimplido irá resultar no ajuizamento de em 3 (três) execuções fiscais em diferentes esferas.

Segundo dados do Conselho Nacional de Justiça – CNJ, o Relatório de Justiça apontou no ano de 2023 a existência de mais de 27 milhões de execuções fiscais em curso, o que representa um total de 34% de todas as ações judiciais em trâmite no Poder Judiciário. Os dados representam um congestionamento excessivo da máquina pública, uma vez que somente 12 a cada 100 processos desta natureza são baixados por ano.

Ou seja, o que atualmente já é extremamente ineficaz, burocrático e custoso aos cofres públicos tende a piorar após a implementação da reforma tributária, com a criação do IBS e CBS pelo regime IVA.

Visando diminuir os impactos causados no contencioso tributário, a Advocacia Geral da União – AGU propôs a criação de um Foro Nacional Especializado, composto de juízes federais e estaduais para atuarem exclusivamente em litígios envolvendo os novos tributos.

Contudo, [v]segundo a Ministra Regina Helena Costa do STJ, a medida sugerida além barrar em diversos problemas de estruturação, poderá trazer novas dúvidas que causará em aumento do litígio tributário, e denomina o ato como “desafio administrativo intransponível”.

Por fim, o relatório conclui que os impactos causados pela implementação da reforma tributária poderão causar não só aumento significativo dos litígios judiciais, e assim prejudicar ainda mais a eficiência na prestação jurisdicional, mas também no aumento dos gastos públicos para comportar a situação, como na criação de tribunais especializados.

A recuperação do crédito tributário via ação de execução fiscal é muito abaixo do esperado, ainda que a fazenda pública goze de rito judicial específico para cobrança, uma vez que o grande volume de ações congestiona demasiadamente o Poder Judiciário e torna o seu processamento moroso e ineficaz.

Ou seja, o melhor caminho é a criação de medidas extrajudiciais para recuperação destes valores, como o incentivo a regularização tributária via transação extrajudicial, aplicação de benefícios fiscais via regime especial para contribuintes com adimplência contumaz, ou até a criação de câmaras mediadoras de conflitos.

Exemplo disto é o aumento na arrecadação federal obtido com a regulamentação da Transação Tributária via Lei nº 13.988/2020, a qual a PGFN apontou um acréscimo de R$ 21,9 bilhões em valores recuperados só no primeiro semestre de 2023.

Ainda, o [vi]Projeto de Lei n° 2486/2022, já aprovado no âmbito do Senado Federal, tem a finalidade de garantir a possibilidade do uso da arbitragem para prevenir e resolver conflitos entre o Fisco e Contribuinte, podendo ser aplicado de forma paralela à fase administrativa da cobrança do tributo.

Caso seja aprovada, a[vii] arbitragem será institucional, não sendo permitida a arbitragem “ad hoc”, ou seja, realizada sem o apoio de uma instituição. O novo texto prescreve três vedações à arbitragem: a por equidade, a relativa à constitucionalidade ou discussão de lei em tese e a prolação de sentença que resulte em regime especial, diferenciado ou individual de tributação, direta ou indiretamente.

Ainda no âmbito do congresso nacional, o PL 2488/2022 denominado como “Reforma do Processo Tributário”, tem como objetivo implementar mecanismos extrajudiciais de cobranças, novos canais de regularização do passivo de forma simplificada, além de flexibilizar o ajuizamento para satisfação de débitos considerados de baixo valor.

Dentre várias alterações, o texto prevê a criação da execução extrajudicial para a dívida considerada de pequeno valor (sessenta salários-mínimos para os créditos federais e quarenta salários-mínimos para as demais fazendas).

Com isso, a Fazenda Pública poderá utilizar mecanismos extrajudiciais de cobrança como a arrolamento preventivo de bens, protestos extrajudiciais e inclusão do devedor nos canais de inadimplência, sendo preservado ao direito do contraditório e ampla defesa administrativa.

Em paralelo, a Fazenda Pública deverá criar programas de incentivo a regularização tributária, seja através de parcelamentos especiais ou transação tributária, podendo as partes dispor livremente sobre as condições para satisfação dos débitos nas condições previstas em lei.

Ademais, o texto normativo ainda prevê a possibilidade de dispensa do ajuizamento das execuções fiscais quando o montante total do débito estiver abaixo do limite definido pela autoridade administrativa competente, quando não localizados bens e direitos em nome do devedor, ou indícios de sua existência, que sejam úteis ao adimplemento total ou parcial do crédito.

Por fim, o relatório do STJ expõe um fator determinante na aprovação do texto constitucional da reforma tributária, que é a falta de estudo prévio dos impactos causados pela medida.

Não se ignora que o sistema atual carece de uma simplificação para melhor intepretação das normas e maior segurança jurídica aos contribuintes, contudo, o trabalho deve ser realizado de forma multidisciplinar para avaliar os impactos trazidos em todos os setores, seja da administração pública como da iniciativa privada.

Fonte:https://www.cnj.jus.br/mais-de-90-dos-processos-de-execucao-fiscal-movidos-em-2023-foram-propostos-na-justica-estadual/

https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/154742

https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9199177&ts=1718832668646&disposition=inline

https://valor.globo.com/legislacao/coluna/a-nova-execucao-fiscal.ghtml

[i] PORTARIA STJ/GP n. 458/2024

[ii] https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9004141&ts=1629943171144&disposition=inline

[iii] https://sidra.ibge.gov.br/tabela/1846#/n1/all/v/all/p/-1/c11255/90687,90691,90696,90705,90706,90707,93404,93405,93406,93407,93408,102880/l/v,,c11255+t+p/resultado

[iv] https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2196833

[v] https://valor.globo.com/legislacao/noticia/2025/05/19/stj-preve-que-ibs-e-cbs-tem-potencial-para-triplicar-o-atual-contencioso-tributario.ghtml

[vi] https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/154741

[vii] https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2024/06/05/comissao-aprova-projeto-da-arbitragem-em-materia-tributaria-e-aduaneira

Thiago Santana Lira – Advogado Sócio em Barroso Advogados Associados, MBA em Gestão Tributária, Contencioso e Consultivo Tributário

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